1 – On entend souvent parler de «la conception française du service public»: qu’entend-on par là?

Le terme de service public est, à première vue, d’une grande banalité: dans toute société on trouve en effet un ensemble d’activités considérées comme étant d’intérêt commun et devant être, à ce titre, prises en charge par la collectivité, c’est-à-dire une sphère de fonctions collectives. Cette sphère peut être conçue de manière variable: elle n’en est pas moins indispensable à l’existence même de la société; c’est à elle que renvoie le vocable de «service public».
Néanmoins, cette banalisation n’est qu’apparente: la notion française de service public comporte en réalité des implications très spécifiques. Elle repose en fin de compte sur deux idées essentielles :

•  d’une part, que les fins que poursuivent les organisations publiques ne sont pas identiques à celles que poursuivent les organisations privées, que leurs logiques d’action respectives sont différentes: alors qu’une organisation privée cherche à promouvoir ses intérêts propres (intérêt collectif ou intérêts individuels de ses membres), une organisation publique est instituée pour satisfaire des besoins (individuels et collectifs) qui la dépassent;
• d’autre part, que cette finalité justifie l’application de règles juridiques dérogatoires par rapport au droit commun. Ce qu’on appelle en France le «régime de service public» est caractérisé par l’octroi aux usagers d’un ensemble de garanties et de protections; le noyau dur de ce régime sera cristallisé au début du siècle autour des trois grands principes de continuité, d’égalité et de mutabilité: parce qu’ils sont préposés à la satisfaction des besoins du public, les services publics sont tenus de fonctionner de manière régulière et continue, dans des conditions égales pour tous et leurs règles de fonctionnement doivent pouvoir être adaptées à tout moment.

La notion de service public amalgame et condense ces idées en établissant une ligne de démarcation tranchée (et plus tranchée qu’ailleurs) entre public et privé.

• Le service public recouvre d’abord l’ensemble des activités (approche matérielle) et des structures (approche organique) placées sous la dépendance des collectivités publiques, relevant de la sphère du «public» (ce qu’on appelle «les services publics»).
• Ces activités et structures doivent être en principe soumises à un régime juridique, dérogatoire («exorbitant» disent les juristes) par rapport au droit commun (régime fait d’obligations mais aussi de privilèges): le service public servira ainsi de critère pour déterminer le champ d’application d’un droit particulier (le droit administratif ).
• Enfin, le service public c’est encore le principe qui est censé commander la gestion publique, la finalité à laquelle sont tenus de se référer gouvernants et fonctionnaires, la norme dont dépend la légitimité de leur action. Le vocable de «service public» (et c’est ce qui fait sa singularité) évoque à la fois ces trois types de significations –institutionnelle, juridique, idéologique–, qui interfèrent sans cesse et s’alimentent réciproquement. Le service public est donc une notion complexe, dans laquelle se mélangent le réel et les croyances, soudés par le ciment du droit.

La notion de service public apparaît ainsi, en France, comme la pièce maîtresse, la clef de voûte de la construction étatique: c’est elle qui permet de donner de l’État une représentation unifiée et cohérente. On s’explique dès lors que la question du service public soit en France une «question sensible», dans la mesure où elle touche aux fondations mêmes de l’État et par là même au lien social.

 

2- À quel moment est apparue, en France, la notion de service public?

La théorie du service public naît au terme d’une période d’intenses bouleversements remettant en cause la conception traditionnelle de l’État. L’État a sans doute toujours été, en France, fortement présent dans la vie sociale: néanmoins, il était avant tout perçu comme une instance tutélaire et lointaine, chargée d’encadrer le jeu social; la prise en charge directe d’activités n’était justifiée que par l’exercice d’attributions dites «régaliennes», le souci de protection de l’«ordre public», ou encore la carence de l’initiative privée.

• Un tournant se produit à la fin du XIXe siècle. Sous la pression de contraintes diverses –économiques (l’industrialisation et la concentration des moyens de production), sociales (la paupérisation et l’apparition de besoins nouveaux) et politiques (le modèle républicain et les progrès de l’idée de justice sociale)–, l’État va être amené à s’engager beaucoup plus activement dans la vie sociale. – Sur le plan économique, les interventions classiques, telles que le fonctionne- ment des services de régulation globale de l’économie ou la création des infra- structures nécessaires à l’essor de la production et des échanges (chemin de fer, réseau routier, équipements collectifs, travaux publics…), se doublent d’un soutien apporté au développement agricole et industriel; surtout, le développement du socialisme municipal aboutit à la prise en charge par les collectivités locales d’une série de services de proximité.
• Sur le plan culturel, les grandes lois scolaires du début de la troisième République débouchent sur la mise en place d’un vaste appareil éducatif placé sous l’égide de l’État et investi d’une fonction essentielle de formation et de socialisation.
• Sur le plan social enfin, le renforcement des dispositifs d’assistance gérés au niveau local se double de la mise en place de dispositifs de protection ouvrière. Cet État interventionniste et garant de la solidarité sociale se démarque profondément de l’État libéral classique: quittant sa position d’extériorité et de supériorité, l’État n’hésite plus à se jeter dans l’arène et à intervenir activement dans le jeu social;son intervention est perçue aussi bien comme un facteur de développement que comme un moyen de préserver la paix civile. La vision traditionnelle de l’État, fondée sur l’idée de «puissance», de «souveraineté», est évidemment incapable de rendre compte de cette évolution: l’État se pré- sente en effet, désormais, moins sous la forme de manifestations d’autorité que comme un prestataire de services, dont l’objectif est de satisfaire le mieux possible les besoins du public. La doctrine du service public va venir légitimer cette évolution en reconstruisant la théorie de l’État sur des bases nouvelles, qui répondent parallèlement au besoin de fondation du droit public

D’une part, elle implique l’idée de subordination de l’État: le rôle des gouvernants est, comme le souligne le célèbre juriste Léon Duguit, fondateur de l’«école du service public», de travailler à la réalisation et au développement de la solidarité sociale en prenant en charge les activités d’intérêt général indispensables à la vie collective; les prérogatives qu’ils détiennent ne sont que la contrepartie de cette obligation.
D’autre part, elle infléchit la conception du rôle de l’État: celui-ci est appelé à abandonner sa position d’arbitre pour prendre part activement à la gestion du social; la prescription fait place à la prestation. Les effets de la promotion de la notion de service public seront multiples: le tracé d’une ligne de démarcation nette entre public et privé; la transformation de l’image de l’État qui, perdant le privilège de la transcendance, apparaît comme préposé à la satisfaction des attentes du public; la construction d’un système cohérent de légitimation de «ceux du public» (la diffusion de l’idéologie du service public va couronner en France la construction de la fonction publique en dotant les fonctionnaires de l’idéologie professionnelle nécessaire); la pression continue en faveur de l’élargissement de la sphère de la gestion publique.

 

3- Quelles ont été les grandes étapes du développement des services publics?

L’essor des services publics a été en France, plus encore que dans les autres pays libéraux, spectaculaire: la sphère de gestion publique s’est graduellement étendue, à partir du noyau originaire des activités régaliennes, par cercles concentriques de plus en plus larges, couvrant des pans entiers de la vie économique et sociale. Ce processus d’expansion a été grandement favorisé par l’enracinement de la mythologie du service public, qui a abouti à parer la gestion publique d’une supériorité de principe par rapport à la gestion privée: également accessibles, fonctionnant au meilleur coût possible, les services publics sont censés être mieux à même de préserver et de garantir les intérêts du public, tout en œuvrant pour la réduction des inégalités; aussi leur extension paraît-elle devoir s’imposer, ainsi que le prévoyait Léon Duguit.

Sans doute, cette croyance dans les vertus du service public, solidement ancrée à gauche, a toujours été moins affirmée à droite, comme en témoigne un discours volontiers critique contre le poids croissant de! l’État; et les phases les plus spectaculaires de développement des services publics, notamment économiques, coïncideront avec l’arrivée au pouvoir des partis de gauche, comme en 1936 et surtout à la Libération. Néanmoins, la gauche et la droite partageront en fin de compte la même vision d’un État conçu comme instrument privilégié d’intégration nationale et érigé en garant de la croissance économique et du progrès social; et la pression de tous les groupes sociaux en faveur du développement des services publics atteste de la croyance collective dans les bienfaits de la gestion publique.

Les services publics ont ainsi été amenés en France à prendre en charge les grandes fonctions collectives en devenant les supports nécessaires au développement économique et social.

Le service public a conquis d’abord une place structurelle dans l’économie. Tandis qu’au début du XXe siècle, la croissance des services locaux se poursuit, alimentée par le moteur du socialisme municipal, l’intervention de l’État change d’échelle et de logique: à la prise en charge ponctuelle d’activités économiques, entraînant la naissance de la catégorie des «services publics industriels et commerciaux», succédera, à partir des années trente, l’apparition de puissantes entreprises publiques, contrôlant les secteurs de base de l’économie. On ira beaucoup plus loin encore au lendemain de la Libération, par la nationalisation des banques et des assurances: les infrastructures nécessaires au développement économique sont alors considérées comme devant être la propriété de la collectivité. Parallèlement, on retrouvera la même logique qui se développera sur le terrain social par la mise en place, à côté des actions ponctuelles en faveur de certaines catégories sociales. d’un système général de protection sociale, en deux temps, d’abord les assurances sociales (1930) et les allocations familiales (1932), puis la Sécurité sociale (1945): là encore, c’est l’idée que le service public doit assurer, même dans le cadre d’une gestion privée, une couverture uniforme à la population contre les risques sociaux. Si l’on admet que le système éducatif ou les services postaux répondaient déjà à cette logique, le service public devient bel et bien la trame de la vie collective, et partant l’instrument privilégié de cohésion de la société française.

On assistera enfin, après la Seconde Guerre mondiale, à un spectaculaire essor des services socioculturels,qui s’étendront à de nombreux domaines : information, recherche, jeunesse et sports, activités artistiques et culturelles, tourisme, loisirs, environnement, etc. La multiplication, dans tous ces domaines, de dis- positifs d’encadrement et d’équipements publics a conduit l’État et les collectivités locales à prendre insensiblement en charge l’animation de la vie collective et la gestion du quotidien.

 

4- Comment les services publics sont-ils gérés?

L’expansion des services publics s’est accompagnée d’une transformation pro- fonde des modes de gestion: la formule traditionnelle de la régie a été relayée par la création d’établissements publics spécialisés et dotés de la personnalité juridique et encore par la délégation du service public à des gestionnaires privés; cette diversification a été considérée comme la condition de l’efficacité de la gestion publique et comme le moyen, pour l’État et les collectivités locales, de remplir les missions multiples dont ils se trouvent investis dans le domaine économique et social.

Dans le cadre de la régie, le service est géré directement par la collectivité, qui affecte une série de moyens (humains, financiers, matériels) pour son exécution: dépourvue de personnalité juridique et d’autonomie financière, la régie se fond  dans les activités de la collectivité dont elle relève; cependant, on a assisté, surtout à partir du moment où le procédé s’est appliqué au domaine économique, à un processus d’autonomisation passant par plusieurs étapes. Apparu au milieu du XIXe siècle, le procédé de l’établissement public a connu un spectaculaire développement, notamment dans le secteur économique: les établissements publics vont s’y multiplier après la Première Guerre mondiale et le mouvement continuera après 1945, la plupart des entreprises nationalisées adoptant ce statut. L’établissement public se caractérise par trois éléments essentiels:

• la personnalité juridique: doté de la capacité juridique, l’établissement public peut faire des actes juridiques, ester en justice, répondre de ses faits et gestes; il possède un patrimoine propre, bénéficie de l’autonomie financière et s’attache les services d’un personnel placé sous son autorité exclusive; il a la faculté de s’administrer lui-même, de gérer ses affaires sous sa pleine responsabilité et en dehors de toute ingérence extérieure;
• le principe de spécialité: institué pour gérer une activité précise, même si elle est en pratique plus ou moins étendue, l’établissement public est tenu de respecter strictement le champ d’action qui lui est assigné. Ce principe a cependant perdu au fil du temps beaucoup de sa substance: les établissements publics se sont vu reconnaître, par des textes ou par la jurisprudence, le droit d’étendre leur activité en dehors des limites strictes de leur spécialité;
• la tutelle: contrepartie de l’autonomie, elle dote la collectivité de rattachement, d’une part d’un pouvoir d’orientation, en vue de préciser le contenu des obligations à la charge de l’établissement, d’autre part d’un pouvoir de contrôle, destiné à en vérifier l’exécution: le droit de regard sur les décisions les plus importantes (tutelle technique) se double d’un contrôle sur l’engagement des dépenses (contrôle financier) et sur les paiements (agent comptable), ainsi que de vérification a posteriori (Cour des comptes).

 

L’appel à la collaboration du privé pour la gestion des services publics n’est pas chose nouvelle. Les services économiques ont, dès le début du XXe siècle, été confiés à des gestionnaires privés, évitant ainsi aux collectivités locales et à l’État de s’engager dans des activités coûteuses et risquées: c’est dans le cadre de la concession qu’ont été construits et exploités les services locaux de proximité (distribution et épuration des eaux, enlèvement et traitement des ordures ménagères, transports urbains, chauffage collectif, pompes funèbres, lutte contre l’incendie…), puis les grands réseaux nationaux de transport, de communication et d’énergie, avant leur nationalisation; et le relais associatif a été très largement utilisé pour la gestion des services sociaux et culturels. Le phénomène prend cependant aujourd’hui une dimension et une portée différentes, pour des raisons pratiques (la crise des finances publiques, le souci d’efficacité…), mais aussi idéologiques (le déficit de légitimité de l’État, l’affirmation du principe de subsidiarité…): il est de plus en plus fait appel à la gestion privée, dans le cadre de «délégations de service public» (DSP), et au financement privé pour la construction et l’entretien d’équipements publics, par recours aux contrats de «partenariat public-privé» (PPP).

Cette diversification des modes de gestion entraîne la coexistence, au sein de l’appareil administratif, de structures très dissemblables: à côté des services anciens, de type régalien, qui continuent à être gérés en régie, on trouve des services administratifs implantés sur tout le territoire (établissements d’enseignement, hôpitaux), ainsi que des grandes entreprises de réseaux (SNCF, EDF-GDF, La Poste, France Télécom), mais aussi une myriade d’établissements, publics ou privés, spécialisés, qui assument des tâches extrêmement variées; par ailleurs, la gestion déléguée reste la règle du niveau local.

 

5- On parle de «crise du service public»: pourquoi?

La crise de l’État providence a porté un coup sévère à la conception française du service public, qui s’était épanouie pendant les Trente Glorieuses et qui paraissait être à l’abri de toute remise en cause. Les causes de cet ébranlement sont multiples: des mutations technologiques et économiques, contribuant à saper la position de certains services en les exposant à la pression de la concurrence; des pressions extérieures, notamment communautaires, s’exerçant dans le sens d’un réaménagement des frontières du public et du privé et d’une réduction de la spécificité du régime de service public; des contraintes financières, entraînant le plafonnement de la part du produit national consacrée aux services non directement productifs; des contraintes sociales nouvelles enfin, résultat de l’insatisfaction croissante aussi bien des usagers que des agents. Toutes ces données nouvelles ont entraîné un double mouvement de repli et de banalisation de la gestion publique.

Le repli a été particulièrement sensible dans le domaine économique, compte tenu du développement de politiques de privatisation touchant des fleurons essentiels du secteur public, souvent chargés de missions de service public. L’idée selon laquelle l’État était fondé à prendre en charge la gestion des secteurs clés de l’économie est devenue caduque, sous l’effet de pressions internes et externes: tandis que les vertus de la gestion publique étaient de plus en plus contestées, le culte du service public faisant place à l’exaltation des valeurs de l’entreprise, la libéralisation des échanges a conduit à la remise en cause des monopoles publics. La conception d’un État érigé en producteur de biens et de services paraît désormais frappée d’obsolescence. En même temps que le service public voyait son étendue circonscrite, on assistait à la banalisation progressive de son statut: les signes distinctifs qui attestaient de son irréductible singularité par rapport à la sphère des activités privées tendent à s’estomper.

• La logique d’action du service public n’apparaît plus tout d’abord comme radicalement opposée à celle du privé. Institué pour répondre à certaines demandes sociales, le service public est tenu de fonctionner, tout comme l’entreprise privée, de la manière la plus efficace possible, en améliorant sans cesse ses performances. L’efficacité devient ainsi le dénominateur commun du public et du privé, transcendant l’opposition de leurs rationalités.
• À partir du moment où les services publics sont soumis à la même contrainte d’efficacité que les entreprises privées, plus rien ne semble justifier le particularisme de leur statut juridique. L’application aux services publics de règles juridiques dérogatoires au droit commun tend à apparaître comme une survivance: non seulement elle fausserait le jeu de la concurrence entre public et privé, mais encore elle serait contraire à l’impératif d’efficacité. Ces règles constitueraient pour les services publics un cadre rigide, un véritable carcan, qui serait une gêne pour l’action, un obstacle à la nécessaire modernisation des principes de gestion.
• L’impératif d’efficacité auquel sont désormais soumis les services publics implique enfin le rapprochement de leurs modes de gestion de ceux applicables dans le privé: il s’agirait de réduire les éléments de particularisme inhérents à la gestion publique, de manière à accroître la productivité et à améliorer les performances des services publics. L’idée selon laquelle la distinction public-privé n’interdit pas l’adoption de principes communs de bonne gestion s’est désormais imposée.

La conception traditionnelle du service public a donc été fortement ébranlée au cours des dernières années: tandis que, sous la pression communautaire, les grands réseaux de service public économiques, dotés d’une position monopolistique, ont fait l’objet d’un processus de réévaluation, le mythe du service public a perdu beaucoup de sa puissance évocatrice et les conséquences juridiques qui étaient attachées à la notion sont devenues plus incertaines.

 

6- Les politiques de réforme en cours remettent-elles en cause la conception française du service public?

Le contexte nouveau dans lequel les services publics sont placés impose une adaptation en profondeur de leurs modes d’organisation et de fonctionnement:

il s’agit d’atténuer les rigidités, internes et externes, liées à la gestion publique par le passage à un modèle d’organisation plus ouvert et plus souple. La prise de conscience de cette exigence a conduit, en France comme ailleurs, à engager depuis les années 1980 un processus de réforme.

• Dans un premier temps (décennie 1980), l’accent est mis sur la «modernisation administrative», avec la promotion de la «démarche qualité» (1986), puis sur la recherche des voies d’un «renouveau du service public» (1989).
• Dans un second temps (décennie 1990), la question de la «modernisation administrative» est intégrée dans une problématique plus large de «réforme de l’État», dont elle constitue le volet essentiel.
• On est passé, au cours des années 2000, à un troisième temps avec la réforme budgétaire (2001) et la «Révision générale des politiques publiques» (RGPP), lancée en 2007: au-delà d’une réforme du budget et de la comptabilité de l’État, la LOLF introduit des mécanismes de performance déjà mis en place dans plusieurs pays de l’OCDE en vue de moderniser la gestion publique; quant à la RGPP, elle entend procéder à un réexamen d’ensemble des missions et des structures de l’État afin d’assurer une plus grande efficacité de l’action publique. Ces deux réformes se complètent et se conjuguent, créant une nouvelle dynamique reposant sur l’idée de «performance», qui infléchit la conception traditionnelle du service public.

Le souci d’amélioration des performances des services publics implique d’abord l’amélioration de la qualité du service rendu à l’usager: la qualité est devenue le principe d’intégration et de mise en cohérence d’un ensemble de réformes (ac- cessibilité, simplicité, rapidité, transparence, médiation, participation, responsabilité…) visant à améliorer la relation administrative; elle a conduit aussi à la mise en place de dispositifs nouveaux, tels que les «chartes qualité» et les «engagements de service», définissant à l’intention des usagers les caractéristiques des prestations et la manière dont elles sont délivrées.

Le souci de performance implique aussi une adaptation des principes d’organisation et des méthodes de gestion. Le souci d’une meilleure efficience impose une plus grande souplesse de gestion: les gestionnaires doivent disposer, en contrepartie des engagements souscrits en amont et de l’évaluation des résultats en aval, de «marges de manœuvre» leur permettant de prendre les initiatives propres à améliorer la qualité du service rendu. Parallèlement, les services publics sont appelés à rénover leurs rapports avec les agents, en passant d’une «administration du personnel», dominée par des considérations juridiques et budgétaires, à une «gestion des ressources humaines», fondée sur une logique d’optimisation et s’appuyant sur des outils plus rigoureux: cette gestion implique tout à la fois une gestion prévisionnelle des emplois, une meilleure prise en compte des performances des intéressés par l’introduction de méthodes d’évaluation, le renforcement des dispositifs de formation et l’accroissement de la mobilité, l’extension des vecteurs de participation. Cette logique de performance contribue sans aucun doute à infléchir en pro- fondeur la conception traditionnelle du service public: à la vision traditionnelle d’un univers administratif radicalement distinct du monde de l’entreprise et soucieux avant tout de régularité, a succédé l’image de services sommés de tirer le meilleur parti possible des moyens matériels et humains qui leur sont alloués, en améliorant sans cesse leur productivité et leur rendement.

Cependant, cette logique reste équivoque. Visant à «faire mieux avec moins», la notion de performance comporte au moins deux facettes: d’une part, l’amélioration du service rendu, par un souci de qualité; d’autre part, la réduction de son coût de fonctionnement, par un effort de productivité. Or, entre l’amélioration de la qualité du service et l’économie de moyens, il faut souvent arbitrer et la crise des finances publiques conduit à privilégier le second impératif: la réduction des coûts implique la réduction des effectifs, la qualité des services publics dût-elle en souffrir. La logique de performance est dès lors perçue par les agents comme incompatible avec les valeurs du service public, auxquelles ils restent viscéralement attachés.

 

Biographie

Jacques Chevallier est professeur à l’université Panthéon-Assas (Paris II).
Après avoir fondé et animé, à Amiens, le Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, il dirige à Paris, depuis 1999, le Centre d’études et de recherche de science administrative (CERSA-CNRS). Membre du comité de rédaction ou du conseil scientifique de nombreuses revues scientifiques, il est l’auteur de nombreuses publications dans les domaines du droit public, de la science administrative et politique, de la théorie du droit et de l’État.
Il a notamment publié Le service public (6e édition, 2005), L’État post-moderne (2e édition, 2004) et L’État de droit (4e édition, 2003) aux éditions PUF.