Ce Modèle fiscal européen est menacé par la mondialisation, qui fait que les entreprises multinationales, les ménages les plus riches, les personnes ayant le plus de revenus peuvent choisir leur lieu d’imposition. Cela oblige les pays à se lancer dans une coûteuse concurrence fiscale. Dans la période récente, certains pays de l’UE, ne pouvant déprécier leur taux de change, sont tentés de se lancer dans le dumping fiscal et social. La préservation de la capacité de chaque pays à collecter des ressources fiscales, selon des règles démocratiquement décidées, est cruciale pour la préservation du modèle européen.
La première partie de cette contribution propose une analyse descriptive de la fiscalité en Europe et de son évolution. La deuxième discute des risques que la mondialisation et la construction européenne font courir au modèle social et fiscal européen; elle présente les quatre stratégies possibles pour la taxation en Europe: unification, compétition libre ou organisée, coordination. La troisième partie discute de la taxation des ménages, la quatrième de celle des entreprises, la cinquième des cotisations sociales. La dernière partie discute de l’impact que la crise pourrait avoir sur les stratégies fiscales.
En 2010, les pays de l’UE restent caractérisés par des taux de prélèvements obligatoires (TPO) élevés, supérieurs de plus de dix points aux niveaux japonais et américain (tableau 1, page 44). Globalement, le TPO moyen, de l’ordre de 40%, est stable depuis vingt ans.
En dépit d’un certain rapprochement, les divergences entre pays de l’Union européenne restent fortes. Les pays dont le taux de prélèvements obligatoires (TPO) est le plus élevé sont le Danemark, la Suède, la Belgique, l’Italie et la France. Ce taux est bas en Espagne, Portugal, Grèce et Irlande (ce qui explique, en partie, la crise des finances publiques de ces pays). La Suède et les Pays-Bas ont connu des baisses importantes de leur TPO; en sens inverse, celui-ci a fortement monté en Italie, en Grèce et au Portugal.

L’état des lieux

La comparaison de la part des dépenses publiques dans le PIB montre un classement similaire (tableau 2, page 45). Celle-ci est pratiquement restée stable depuis quinze ans. Jusqu’à présent donc, la mondialisation et la concurrence fiscale n’ont pas privé les pays européens de ressources. La part des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques dans le PIB n’a été sensiblement réduite dans aucun des pays européens; avant la crise, les principaux attributs du «Modèle social européen » (MSE) n’avaient, nulle part, été fondamentalement remis en cause.
Aucun pays n’a réalisé la Grande réforme, réduisant fortement le niveau des dépenses et des prélèvements; dans la plupart des cas, les réformes sont restées ponctuelles; le MSE a été affaibli, mais pas supprimé.
C’est l’importance des dépenses publiques de retraite, santé, prestations de solidarité et éducation qui différencie les pays continentaux du modèle anglo-saxon. Aussi, toute baisse importante du taux de prélèvements obligatoires, qui suppose une baisse équivalente des dépenses publiques, passe par une privatisation, sous une forme ou une autre, de dépenses profitant directement aux ménages.

Quatre stratégies fiscales en Europe

Dans les années récentes, deux évolutions menacent le Modèle fiscal européen, la première est politique, la deuxième plus économique. Depuis une trentaine d’années, les orientations des politiques économiques ont évolué. Les réformes sont d’inspiration libérale plutôt que social-démocrate. Dans de nombreux pays, la priorité a été d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du site de production national. Sous prétexte de rétablir les incitations à travailler, tant en haut qu’au bas de l’échelle, les gouvernements ont voulu réduire la redistribution; ils ont eu tendance à diminuer les taux de prélèvements au sommet de la hiérarchie et à réduire les prestations en faveur des plus pauvres. Les gouvernements ont voulu réduire les charges sociales pour gagner en compétitivité. Cette contrerévolution libérale a été encouragée par l’OCDE et surtout par la Commission européenne. La domination idéologique de ce modèle rend difficile la coordination fiscale en Europe.

Le modèle européen est menacé par la mondialisation, qui met directement en concurrence les systèmes fiscaux et sociaux des différents pays. La mobilité du capital et des produits permet aux entreprises de choisir leur lieu d’activité, soit entre les pays développés, soit entre les pays développés et les pays émergents. La possibilité de taxer les facteurs les plus mobiles (grandes entreprises, capital financier, salariés hautement qualifiés, individus à patrimoine important) se réduit. Les possibilités de redistribution à l’échelle nationale sont remises en cause. Certains pays font le choix d’offrir peu de dépenses publiques et donc d’avoir besoin de peu d’impôts; même si ce n’est pas le but, ils attirent les riches (c’est le cas de la Grande-Bretagne).

Le moins-disant fiscal pour attirer les facteurs mobiles est d’autant plus rentable pour un pays que celui-ci est petit (il peut espérer accroître ses rentrées fiscales tout en abaissant ses taux). Certains petits pays ont ainsi intérêt à pratiquer de bas taux d’imposition (c’est le cas de la Suisse ou du Luxembourg). Cette concurrence oblige les grands pays, soit à réduire leurs dépenses publiques, soit à concentrer les impôts sur les facteurs peu mobiles: le travail et l’immobilier. Dans un monde de mobilité parfaite, les seuls prélèvements possibles seraient ceux qui ont une contrepartie directe et équivalente pour l’agent taxé: aucune redistribution ne serait possible.

De plus, certains agents adoptent un comportement de passager clandestin et bénéficient des dépenses publiques élevées d’un pays en acquittant les faibles niveaux d’imposition d’un autre. Un cadre élevé en France (grâce à l’éducation gratuite et aux allocations familiales) peut aller travailler en Grande-Bretagne où il n’aura pas à financer la retraite de ses parents. Une personne riche peut choisir de vivre sa retraite et de mourir dans un pays qui ne taxe ni les fortunes, ni les successions en quittant le pays où il a bâti sa fortune. Les entreprises peuvent choisir où localiser leurs profits sans modifier effectivement leur lieu d’implantation.

La construction européenne, et en particulier l’Union économique et monétaire, aurait pu constituer un rempart pour le MSE si la Commission européenne et les États membres l’avaient souhaité. En fait, elle renforce la pression qu’exerce la mondialisation. Le traité de l’Union européenne insiste sur quatre libertés fondamentales: la libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux. En revanche, la nécessité pour chaque pays de préserver sa capacité fiscale n’y figure pas. Elle est donc subordonnée à ces quatre libertés pour la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Par ailleurs, la Commission souhaite faire remonter le maximum de pouvoirs à son niveau; elle est donc peu sensible, et souvent même hostile, aux mesures garantissant l’autonomie fiscale des pays. L’organisation d’une fiscalité compatible avec le principe de subsidiarité et celui de l’unanimité, mais respectant les capacités de chaque pays à taxer ses entreprises et ses résidents cristallise les difficultés de la construction européenne, notamment celle à construire une Europe économique sans intégration politique. Se pose la question du poids respectif des instances nationales et européennes. Faut-il confier à la Commission et au Conseil un rôle prépondérant dans l’évolution future du système fiscal ou faut-il préserver les choix nationaux? Quel est l’objectif final: préserver le modèle social-démocrate ou évoluer vers un modèle libéral?

L’Europe devra vivre longtemps dans une tension entre le désir d’autonomie de chaque pays, celui de maintenir son droit à décider de sa politique fiscale et de garder sa liberté d’innover, et la nécessité de l’harmonisation. On peut trouver choquant qu’un pays ne puisse décider seul du taux de TVA qu’il applique aux coiffeurs, aux restaurants, aux disques, à l’alcool. En sens inverse, les instances communautaires doivent vérifier qu’un mouvement de TVA ne masque pas une stratégie protectionniste. Un pays a-t-il le droit de favoriser la consommation de services qui, par définition, ne sont pas importés? De défavoriser l’achat de voitures grosses cylindrées quand il n’en produit pas?

L’Europe doit choisir entre quatre stratégies. La première consisterait à se diriger vers l’unification de la fiscalité, d’une part par la création d’impôts européens, d’autre part par l’unification des impôts nationaux, en termes de taux comme d’assiette. La partie de la fiscalité qui demeurerait nationale serait étroitement encadrée par les règles communautaires (comme l’est aujourd’hui la fiscalité locale). Cette stratégie nous semble aujourd’hui illusoire. Elle est repoussée par la plupart des pays, qui veulent garder leur liberté d’action en matière fiscale. L’unification fiscale suppose l’unification politique et sociale. Or l’Europe n’a pas fait un choix de société: il existe de fortes disparités entre le modèle britannique, le modèle franco-allemand, le modèle scandinave, le modèle des pays du Sud. Chaque pays doit rester libre de son niveau de dépenses publiques, donc de ses recettes fiscales, de son degré de redistribution, de l’organisation de sa protection sociale. Les instances européennes n’ont pas la légitimité démocratique pour guider une grande réforme fiscale unificatrice. En même temps, dans certains domaines, la fiscalité doit impérativement être unifiée. C’est le cas de la fiscalité écologique comme de la taxation des transactions financières. L’Europe pourrait donc se diriger vers une cote mal taillée, où certains impôts seraient communautaires, d’autres non, ce qui poserait des questions délicates de contrôle fiscal et de cohérence interne des législations nationales.

La deuxième stratégie serait de laisser jouer librement la concurrence fiscale. Chaque pays resterait totalement maître de ses décisions en matière fiscale. Les citoyens et les entreprises européens pourraient choisir librement le pays où ils s’installent, travaillent, placent leur épargne, investissent. À terme, selon les libéraux, partisans de la concurrence, le meilleur système serait gagnant. Mais rien n’assure que cette stratégie permette d’aboutir à l’organisation souhaitée par les citoyens européens. Elle obligerait progressivement les sociétés européennes à aller vers le modèle libéral neutre, où chacun ne paie que pour les dépenses publiques qui lui bénéficient directement, donc sans aucune redistribution.
Dans une version plus modérée, la concurrence fiscale organisée, les pays restent libres de pratiquer l’imposition de leur choix sur leurs résidents et leurs entreprises, mais la concurrence fiscale déloyale (ou dommageable) est interdite, celle qui consiste à pratiquer des taux d’imposition plus faibles sur les non-résidents (ou les résidents de fraîche date) ou les sociétés étrangères pour attirer les assiettes d’imposition les plus rentables. C’est grosso modo le point de vue de la Commission. Un pays peut toujours attirer les riches en supprimant la fiscalité du patrimoine, si cette mesure s’applique à tous ses résidents. Malheureusement, la concurrence fiscale organisée ne garantit pas contre la course au moins-disant fiscal puisque les plus petits pays peuvent continuer à pratiquer cette forme de concurrence, en attirant beaucoup de capitaux et des personnes riches en baissant leur taux, tout en perdant relativement peu sur leur base imposable nationale.

Selon la stratégie de la coordination fiscale, le principe de subsidiarité doit continuer à prévaloir. Les fiscalités doivent rester nationales au maximum, mais elles sont unifiées quand nécessaire; la coexistence de fiscalités nationales différentes est organisée par des règles de bonne conduite qui permettent à chaque pays de préserver sa capacité à taxer ses résidents. Cette stratégie n’est pas facile à mettre en oeuvre. Elle suppose de délicates négociations internationales; l’harmonisation, même négociée, limite l’autonomie fiscale des États. Pour chaque impôt, il faudrait que les États membres et la Commission organisent une coordination différenciée, qui peut se traduire dans certain cas par l’unification, dans d’autres par l’interdiction de pratiques déloyales. Dans la plupart des cas, des taux minimum d’imposition devront être instaurés. Que faire s’il demeure après négociations des différences irréductibles? Les pays attachés au maintien de leur pouvoir de taxation devraient avoir le droit de le garantir, en refusant d’appliquer les principes de libre circulation (des personnes ou des capitaux) vers les pays à fiscalité trop faible (en Europe ou ailleurs).

Malheureusement, il n’existe pas de solutions simples dans le domaine de la concurrence fiscale. L’Europe fiscale devra vivre longtemps dans cette contradiction entre des marchés du capital, du travail et des biens qui ont tendance à s’unifier, et des fiscalités (et plus généralement des structures budgétaires, sociales et politiques) qui restent nationales. Le problème est à la fois institutionnel (il faut que les instances communautaires et les États se préoccupent de maintenir la capacité des pays à taxer leurs résidents) et politique: la coordination fiscale sera facilitée si tous les gouvernements s’accordent pour défendre le modèle social et fiscal européen.

La taxation des ménages: subsidiarité et principe de résidence

Selon le principe de subsidiarité, chaque pays doit conserver la maîtrise de son niveau de dépenses publiques et de son degré de redistribution. Cela nécessite qu’il conserve la maîtrise d’une partie importante de ses recettes fiscales et, en particulier, de ses impôts les plus redistributifs, les impôts directs sur le revenu et le patrimoine.

Toutefois, la concurrence fiscale joue, de plus en plus, pour les personnes aux revenus les plus élevés: les superstars, les financiers, les cadres supérieurs des grandes entreprises multinationales ou les personnes à fort patrimoine, qui peuvent s’expatrier pour des motifs fiscaux. Certains pays leur accordent des privilèges spécifiques, qui induisent une concurrence fiscale déloyale. Ainsi, le Royaume-Uni et l’Irlande ne taxent pas les revenus de source étrangère des personnes physiques étrangères non transférés dans le pays, pendant les quinze premières années suivant l’installation (remittance basis system). Cela permet à un étranger de s’installer au Royaume-Uni en étant exonéré d’impôt sur ses revenus issus de son pays d’origine et transférés dans un pays tiers. Les dispositifs dérogatoires à l’égalité devant l’impôt entre les résidents permanents, les résidents temporaires (ou de fraîche date) et les non-résidents devraient être interdits.
En sens inverse, la France envisage d’introduire, comme les États-Unis, une taxation mondiale des personnes de nationalité française. Ceux qui résident à l’étranger (et dont le revenu ou le patrimoine dépasse un certain montant) pourraient être tenus d’effectuer une déclaration de revenus au fisc français et de payer la différence entre l’imposition française et l’imposition de leur pays de résidence.
En 1998, la France avait créé une exit tax, c’est-à- dire l’obligation pour un résident français qui s’établissait à l’étranger de payer les 26% de taxes sur les plus-values latentes sur ses actifs financiers. En 2004, la CJUE a jugé cette mesure contraire à la liberté d’établissement. La France va essayer, en 2012, de rétablir cette taxe sous une forme atténuée (l’impôt ne sera dû qu’au moment de la réalisation de la plus-value si celle-ci s’effectue dans les huit ans suivant le départ de France).
Une tendance commune vers l’atténuation de la progressivité de l’impôt se dessine au sein des pays européens (tableau 3, page 50). Ainsi, le taux marginal supérieur dans la zone euro est passé de 49% en 1995 à 41% en 2009. Elle n’a que peu été remise en cause par la crise.

À l’avenir, dans un monde de plus en plus globalisé, les couches supérieures, les grandes gagnantes de la mondialisation, auront plus de facilité pour choisir leur lieu de travail et de taxation. Elles risquent de refuser de contribuer à l’aide aux couches sociales frappées par ce processus. Les États risquent d’être contraints de baisser fortement les taux marginaux supérieurs, voire d’offrir aux plus riches des possibilités d’évasion fiscale alors même que se creuserait l’écart entre leurs revenus et ceux de la masse de la population. Aussi peut-on penser qu’il fait partie du projet européen de s’opposer à cette évolution. Les pays européens devraient se coordonner et décider d’un taux d’imposition minimale pour les revenus les plus importants, même si cela pose de délicates questions techniques (faut-il un minimum au taux moyen ou au taux marginal? Comment faire le partage entre impôts et cotisations? Comment définir le revenu?). En ce qui concerne les riches, la concurrence fiscale porte aussi sur la fiscalité du patrimoine et sur les droits de succession (tableau 4, page 51). En Europe, ne maintiennent un impôt sur le patrimoine que le Luxembourg, la France et la Suisse. Le poids des droits de succession est très faible sauf en Belgique, en France

et aux Pays-Bas. L’Italie les a même supprimés. Malgré la crise, les difficultés des finances publiques, malgré le creusement des inégalités de revenus et de patrimoine, il n’y a pas eu de coordination en Europe pour augmenter la pression fiscale sur les plus riches. Le risque est donc grand que persiste la concurrence fiscale entre les pays pour attirer les personnes fortunées. Trois stratégies sont alors possibles:
- celle du moins-disant fiscal. Les pays se résignent à ne pas taxer les revenus élevés et les fortunes, ou du moins à réduire suffisamment les taux pour que l’exil fiscal ne soit pas rentable. Dans ce cas, ce sont les pays les moins exigeants fiscalement qui dictent la structure fiscale de l’ensemble des pays européens, ce n’est guère conforme au principe démocratique;
- chaque pays prend isolément des mesures de rétorsion contre ses nationaux qui partent à l’étranger pour des motifs fiscaux. Il risque cependant de se heurter à la censure de la CJUE;
- les pays qui veulent garder le droit de taxer leurs résidents refusent le principe de la liberté d’établissement vers des pays qui n’ont pas un niveau minimum de fiscalité des hauts revenus, des patrimoines et des successions. Cette stratégie vise à constituer un groupe de pays attachés au principe du MSE, donc à la possibilité de maintenir une taxation redistributive.

L’impôt sur les sociétés

Si l’impôt sur le bénéfice des sociétés ne représente qu’une faible part des recettes fiscales, il est particulièrement ressenti par les entrepreneurs. Depuis une vingtaine d’années, la concurrence fiscale s’est faite de plus en plus rude: compte tenu de l’ouverture des frontières, les grandes entreprises mettent en concurrence les systèmes fiscaux des différents pays au moment de leur choix d’implantation. De plus, le jeu des prix de transferts et des redevances leur permet de pratiquer l’optimisation fiscale, c’est-à-dire de déclarer leurs profits dans le pays le moins taxant.

Aussi, la quasi-totalité des pays de l’Union européenne a nettement réduit le taux de l’IS dans les années 1990 (tableau 5, page 53). L’Allemagne avait deux taux d’imposition sur les sociétés: 36% et 50% (respectivement pour les bénéfices distribués et non distribués, surtaxés car non soumis à la taxation des dividendes), qui ont été ramenés par la réforme 2000 au taux unique de 25%. Les taux français (42% sur les bénéfices distribués, 37% sur les bénéfices non distribués, sous-taxés pour favoriser l’investissement) ont été ramenés à 34,33%. L’Irlande se situe à des très bas niveaux (12,5%). Hormis ce cas, le taux de l’IS est compris entre 28% et 35%. Les nouveaux adhérents ont des taux nettement plus faibles et ils les diminuent encore pour compenser la suppression des aides publiques aux entreprises, la modification des règles d’amortissement et pour attirer les investissements directs étrangers. En 2012, le Royaume-Uni envisage de relancer la concurrence fiscale en abaissant à 24% son taux d’IS. Toutefois, la comparaison est rendue difficile par l’existence ou non d’un impôt local sur les entreprises, qui peut porter sur le bénéfice (Allemagne), la valeur ajoutée (Italie), le capital (France), et surtout par des différences sensibles dans l’évaluation de la base d’imposition (en particulier les règles d’amortissement).

Le système actuel est insatisfaisant à plusieurs égards et est critiqué par la Commission et par les entreprises. Les pays ont des règles différentes dans le calcul des bases d’imposition, ce qui complique le fonctionnement des entreprises transnationales. Les transferts entre mères et filiales sont gérés par un ensemble disparate de conventions bilatérales. Les grandes entreprises sont incitées à pratiquer l’optimisation fiscale en choisissant avec soin la localisation de leur siège social, de leurs filiales, de telle ou telle opération financière. Elles peuvent jouer de leurs prix de transferts, des crédits interentreprises et des redevances pour localiser leurs bénéfices dans le pays au plus bas taux d’imposition. La nécessité d’éviter une coûteuse concurrence fiscale, le marché unique européen, l’augmentation du nombre d’entreprises européennes (installées dans plusieurs pays européens) rendent de plus en plus nécessaire l’organisation de l’impôt sur les sociétés à l’échelle européenne. Mais celle-ci se heurte à l’autonomie fiscale des États membres et au principe de subsidiarité. L’Irlande et les PECO se refusent, par exemple, à toute hausse de leur taux d’imposition.

Une solution envisageable serait que l’UE fasse progressivement converger les régimes fiscaux. Cette convergence suppose un accord sur les principes d’imposition, l’harmonisation des bases et sur un niveau minimal de taux d’imposition. Elle pose de difficiles questions: comment tenir compte de l’imposition locale? Faut-il autoriser des taux réduits pour les régions, pays ou secteurs en situation économique difficile? Qui, entre les États et la Commission, aurait l’initiative de mesures visant à alléger l’imposition temporairement (pour des raisons conjoncturelles) ou structurellement (pour inciter à la R&D [recherche et développement], par exemple)?

Le 1er décembre 1997, le Conseil ECOFIN a adopté un code de bonne conduite, c’est-à-dire une série de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale dommageable. Deux cent trente régimes ont été identifiés comme susceptibles de générer une concurrence déloyale, c’est-à-dire comportant des traitements fiscaux préférentiels, favorisant une catégorie d’entreprises (par exemple non résidentes) au détriment des autres (par exemple les résidentes). En revanche, le fait qu’un État membre pratique une imposition très basse, mais généralisée, n’est pas considéré comme relevant de la concurrence fiscale déloyale. Ce code a permis de supprimer un certain nombre de régimes fiscaux préférentiels. Mais la question centrale: «quelle concurrence fiscale globale est acceptable?» n’est pas traitée.

Depuis 2000, la Commission propose de réformer la base d’imposition des sociétés multinationales. Elle suggère que les groupes puissent choisir d’être imposés selon une assiette globale déterminée par une règle communautaire. Le bénéfice du groupe ainsi déterminé serait réparti entre les divers États membres dans lesquels il opère, selon des clés de répartition (valeur ajoutée, masse salariale, etc.), chaque État imposant au taux national la part du bénéfice qui lui revient. Cela permettrait de supprimer les pratiques de transferts des bénéfices des entreprises. Cependant, il paraît difficile de donner le choix aux entreprises entre deux systèmes de taxation. Il est difficile que les filiales d’une entreprise multinationale ne fassent de déclaration fiscale qu’au fisc de la maison mère. Comment serait assurée la cohérence de ses déclarations fiscales dans le pays d’accueil? Enfin, ce système est peu compatible avec la forte disparité des taux d’imposition nationaux.

Nous voyons donc mal comment l’Europe échappera à la voie pénible de la convergence négociée de l’IS. Celle-ci devrait passer par quatre phases:
- une certaine homogénéisation des bases d’imposition;
- la reconnaissance du principe de taxation à la source, donc la lutte contre les transferts injustifiés de profits vers les pays à bas taux;
- la fixation d’un taux plancher, qui dépendrait du niveau de développement atteint par le pays, de l’ordre de 20% pour les nouveaux entrants, de 30% pour les anciens. Le taux minimum serait ensuite progressivement haussé au fur et à mesure de la convergence. Les pays qui estiment fournir des avantages spécifiques aux entreprises seraient naturellement amenés à fixer un taux supérieur, à leurs risques et périls;
- les pays en transition pourraient être autorisés à subventionner leurs entreprises, avec une assiette valeur ajoutée (VA) ou masse salariale, ce qui éviterait les risques de transferts de bénéfices dans ces pays. Les subventions aux entreprises seraient aussi autorisées plus facilement pour les aides aux régions en retard, pour les secteurs économiques en difficulté, pour les aides à l’innovation et à la recherche, pour l’emploi de certaines catégories de travailleurs. Ainsi, les pays pourraient chercher à attirer les entreprises qui créent de l’emploi et qui innovent, et non les entreprises à la recherche d’optimisation fiscale.

En même temps, il faudra s’attaquer frontalement aux paradis fiscaux et réglementaires; il faudra en établir une liste rigoureuse; les pays de l’OCDE devraient interdire à leurs banques, à leurs institutions financières et à leurs entreprises d’y localiser leurs opérations et d’y avoir des filiales. Il faudra renégocier les conventions fiscales pour les limiter aux pays qui ont des taux minimaux d’imposition sur les entreprises et sur les ménages.

La tentation du dumping social

Du fait de la monnaie unique, les pays de la zone euro ne peuvent plus utiliser la dévaluation pour gagner ou regagner de la compétitivité. En même temps, la mondialisation commerciale rend de plus en plus rentables, du moins en apparence, les stratégies de recherche de compétitivité. Chaque pays peut espérer que la stratégie sera payante en termes de gains de parts de marché à l’importation comme à l’exportation, et en termes d’attraction des investissements directs étrangers.
Celle-ci peut s’effectuer de trois façons: soit par pression directe sur le niveau des salaires, celle-ci étant favorisée par le niveau du chômage, soit par pression sur le niveau des prestations sociales, ce qui permet de baisser le taux de cotisations sociales, soit enfin par la baisse des cotisations sociales employeurs compensées par la hausse d’une autre ressource fiscale (TVA, IR, taxation écologique). Cette concurrence salariale et sociale non organisée a des conséquences néfastes pour l’économie européenne. D’une part, globalement, elle se traduit par une baisse des revenus des ménages et donc de la consommation, et une hausse des dividendes, moins dépensés. Une baisse des salaires dans tous les pays européens n’améliore la compétitivité intra-européenne d’aucun pays. D’autre part, certains pays, de par leur tradition de négociations sociales, réussissent mieux que d’autres à faire pression sur les salaires; leur croissance tirée par les exportations s’effectue au détriment de leurs partenaires, ce qui creuse les disparités en Europe. Par ailleurs, la directive «Service», en permettant à une entreprise européenne d’offrir ses services partout en Europe en appliquant les salaires et les cotisations sociales de son pays d’origine (sans d’ailleurs que cette contrainte ne soit contrôlée), renforce fortement la concurrence salariale et sociale en Europe.

Cette concurrence pose quatre problèmes distincts.
- Les cotisations sociales financent, en principe, un salaire différé (retraite, chômage). Ce sont une composante de la rémunération globale des salariés. Un pays dont la position de compétitivité s’est dégradée doit envisager de manière symétrique de baisser ses salaires, ses retraites, ses prestations chômage. Il n’y a aucune raison de polariser l’effort sur les seules prestations sociales. Le discours «les charges sociales pèsent sur la compétitivité» est donc absurde. C’est le niveau de vie global des salariés qui pèse sur la compétitivité. Les préoccupations de compétitivité ne doivent pas conduire à remettre en cause a priori le MSE.
- Cela dit, la zone euro (et plus encore l’Europe) est une région relativement fermée. La politique salariale et sociale doit y être coordonnée. Les pays qui ont des excédents extérieurs et où les salaires ont augmenté moins que la productivité du travail (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Finlande, voir tableau 6, page 57) devraient pratiquer des politiques d’expansion salariale; c’est l’inverse pour les pays qui ont des déficits extérieurs et ont connu de fortes hausses de salaires (Espagne, Grèce, Portugal). La stratégie de la recherche de compétitivité par tous les pays ne mène qu’à la déflation.
- Il n’est pas illégitime que les pays européens économiquement en retard profitent de leurs bas salaires pour attirer les investissements et même pour exporter temporairement de la main-d’œuvre, à condition que cela se fasse dans un contexte de demande soutenue à l’échelle de la zone et dans une perspective de rattrapage salarial et social.
-Les cotisations sociales employeurs financent, dans certains pays, des prestations universelles ou des prestations d’assistance qui devraient être financées par un impôt universel et non peser spécifiquement sur les salaires. La baisse des cotisations sociales employeurs permet à un pays de regagner rapidement de la compétitivité; de plus, elle a le mérite de diminuer spécifiquement le coût du travail, de favoriser les entreprises utilisant beaucoup de main-d’œuvre. Est-ce pour autant une stratégie magique? Tout dépend par quoi elle est compensée: le financement par une baisse des prestations sociales, par une hausse des impôts (comme la CSG en France), par une hausse des cotisations salariés entraîne un transfert entre entreprises et ménages qui nuit à la consommation, donc à la croissance en Europe.
Ce type de mesures ne doit être entrepris que par les pays ayant un problème spécifique de compétitivité (les pays du Sud aujourd’hui). S’il est légitime de mieux répartir les charges des prestations universelles entre revenus salariaux et revenus du capital, le ripage devrait profiter aux salariés, pas aux entreprises.
Dans de nombreux pays, la stratégie suivie (Allemagne) ou envisagée (France) consiste à remplacer une partie des cotisations sociales employeurs par des points de TVA. Cela permettrait de faire financer les prestations sociales par les dépenses de consommation (et plus précisément par les importations) au lieu des salaires. Selon ses partisans, la réforme entraînerait des gains de compétitivité et diminuerait le coût du travail dans les secteurs de main-d’œuvre, ce qui conduirait à une augmentation de l’emploi.

Selon nous, la réforme serait totalement inefficace pour deux raisons. D’une part, la TVA, déductible de la FBCF, porte, comme les cotisations sociales employeurs, sur les salaires et non sur le capital: le transfert de charge n’a donc a priori aucun impact spécifique sur le coût du travail et donc sur les industries de main-d’œuvre. D’autre part, la compétitivité n’est améliorée que si l’augmentation des prix des biens de consommation importés, résultant de l’augmentation de la TVA, n’a aucun impact sur les salaires, en d’autres termes si les salariés acceptent une baisse de leur pouvoir d’achat. Si ceux-ci obtiennent la hausse des salaires nécessaire pour compenser cette perte et que cette hausse se répercute dans les prix, puis de nouveau dans les salaires, la spirale prix-salaire se poursuit jusqu’à ce que la hausse des prix intérieurs fasse perdre tout gain de compétitivité. Le remplacement de points de cotisations sociales employeurs par de la TVA apparaît comme une stratégie fiscale équivalant à une dévaluation, visant à gagner de la compétitivité au détriment des partenaires économiques. Ce n’est pas une réforme fiscale miracle qui fournirait des gains de compétitivité sans perte de pouvoir d’achat des salariés.

L’autre stratégie possible est de financer l’allégement de cotisations sociales employeurs par une écotaxe (sur les activités polluantes et sur les émissions de gaz à effet de serre). Cette réforme procurerait un «double dividende» en favorisant l’emploi et en améliorant le contenu en énergie et en pollution de la production. Elle ne fournit pas a priori un avantage compétitif au pays qui l’entreprend puisque le coût global des entreprises ne diminue pas. Au contraire. Enfin, elle nécessite des restructurations coûteuses: certaines activités ne sont plus rentables et doivent donc être abandonnées, avec les coûts que cela entraîne; d’autres le deviennent, mais demandent de nouveaux investissements. Elle ne constitue donc pas une stratégie de dumping fiscal. Dans tous les cas, une telle réforme devrait être coordonnée à l’échelle européenne (et même mondiale) pour éviter que certains pays deviennent une terre d’accueil pour les entreprises polluantes tandis que d’autres ne pourraient pas mettre en œuvre les mesures nécessaires de peur d’une fuite de certaines industries.

Le poids de la crise

La crise s’est traduite par une forte dégradation des finances publiques dans pratiquement tous les pays de l’Union européenne. Ainsi, en 2011, le déficit public représentait-il 4% du PIB de la zone euro (contre 0,7% en 2007), la dette publique passant de 66% à 88% du PIB. Les pays européens sont confrontés à un double dilemme. Il leur faut d’abord choisir une stratégie macroéconomique. Selon le point de vue keynésien, il faut maintenir des déficits publics importants tant que le taux de chômage ne baisse pas nettement. La zone euro a perdu huit points de PIB du fait de la crise; les rattraper suffirait à ramener les déficits publics à un niveau soutenable. Au contraire, la stratégie préconisée par le FMI, l’OCDE et la Commission européenne consiste à réduire rapidement le niveau des déficits publics. Le risque est alors de s’engager dans une longue période de stagnation, la restriction budgétaire pèsera sur la demande, les rentrées fiscales diminueront et les déficits publics ne seront guère améliorés. Compte tenu de la menace des marchés financiers et des agences de notation, les pays européens ont été amenés à choisir la seconde stratégie.

Le second choix est d’opter entre baisses des dépenses publiques et hausses d’impôts. Les institutions internationales mettent en garde contre les hausses d’impôts (et surtout d’impôts directs) qui nuiraient à la compétitivité des entreprises, à la volonté des ménages de travailler, d’épargner et d’investir. Elles préconisent donc des baisses de dépenses publiques et sociales, dont elles nient l’utilité économique et sociale. Seule la TVA, qui pèse sur la consommation, pourrait être augmentée. Pour favoriser l’emploi, les pays devraient continuer à baisser les impôts touchant les entreprises (IS, cotisations sociales employeurs). Ainsi, cette stratégie suppose-t-elle la poursuite de la concurrence fiscale. Le risque est qu’elle ait un fort impact dépressif sur la demande et qu’elle mette en cause le MSE, contre la volonté des peuples.

L’autre stratégie viserait à préserver le Modèle social européen, et donc un niveau élevé de dépenses publiques et sociales, en comptant sur ses avantages comparatifs (éducation et santé de haut niveau gratuites pour tous, infrastructures publiques, prestations sociales) pour rester compétitifs. Dans cette optique, il faudra taxer les transactions financières, augmenter l’imposition des revenus financiers, des plus-values, des hauts revenus dont le gonflement est une des causes de la crise, créer un taux d’imposition confiscatoire sur les revenus exorbitants. À l’échelle européenne, cela nécessite une stratégie d’harmonisation fiscale, interdisant la concurrence déloyale, fixant des taux d’imposition minimale pour les entreprises, les revenus élevés, les patrimoines, garantissant à chaque pays la possibilité de taxer ses entreprises et ses résidents, organisant la montée en puissance de la taxation écologique. Cette stratégie devrait s’inscrire dans une coordination étroite des politiques budgétaires et salariales des pays de la zone euro, qui tiendrait compte à la fois de la situation globale de la zone et des situations spécifiques de chaque pays.