Appréhendées par les pouvoirs publics comme des techniques permettant de modifier des comportements, de réorienter l’épargne vers des filières jugées prioritaires, d’indemniser des groupes désavantagés ou d’amoindrir les inégalités, leur prolifération récente a conduit à s’interroger sur leur efficacité. Une interrogation justifiée dans la mesure où elles s’apparentent à la renonciation, par l’État, d’une recette à laquelle il aurait pu prétendre, et constituent un manque à gagner pour la collectivité.

Le secteur artistique et culturel est l’un de ceux où l’imagination fiscale a été, dans ce domaine, la plus fertile. C’est ainsi que le cadre juridique et fiscal des dons a été, en l’espace de deux décennies, profondément rénové, notamment grâce à l’introduction de dispositions dérogatoires au droit commun de l’impôt. Aux ingénieux dispositifs imaginés, dans les années 1960, par les conseillers du tout jeune ministère des Affaires culturelles pour drainer vers la culture l’argent qui lui faisait défaut, ont été ajoutées, dans les années 1980-2010, des dispositions variées: accroissement des avantages fiscaux en faveur des donateurs, mécanismes de sécurisation des situations fiscales, diversification des types de groupements de capitaux à des fins non lucratives (fondations d’entreprise, fonds de dotation, etc.). Désormais, il n’est pas un grand événement culturel ou un opérateur culturel qui n’affiche le nom d’un donateur ou d’un mécène. Musées, monuments historiques, ensembles musicaux, salles de spectacle ou festivals s’appuient régulièrement sur des associations d’amis, des entreprises mécènes ou le grand public pour les aider à financer leurs projets.

Les défenseurs du mécénat y voient la preuve de la justesse de leur combat en faveur d’une fiscalité rénovée. Les incitations fiscales auraient produit leur effet, estiment-ils, en attirant vers la culture des donateurs qui n’auraient peut-être pas été tentés d’agir dans ce domaine sans ces «coups de pouce». Dix ans plus tard, le diagnostic est sensiblement différent. L’optimisme des débuts a fait place à une morosité teintée de scepticisme à l’égard des dispositifs fiscaux. En effet, la courbe des dons et du mécénat en faveur des arts et de la culture, qui semblait promise à une hausse régulière, montre désormais des signes d’essoufflement. En 2009, une association d’entreprises mécènes s’est même émue de la diminution sensible des dépenses de mécénat des entreprises dans le domaine culturel. Les entreprises se détournent de la culture. Les structures artistiques et/ou les porteurs de projets culturels qui n’ont pas la chance d’être implantés dans de très grandes agglomérations peinent à attirer les libéralités.

Comment expliquer qu’après de longues années d’embellie, l’engouement des donateurs pour les arts et la culture soit retombé? Les incitations fiscales ne joueraient-elles plus leur rôle? Que penser de l’espoir que plaçaient en elles les promoteurs d’un régime fiscal rénové?
On peut se demander s’ils n’ont pas péché par naïveté en pariant sur le fait que la mise en place de dispositions fiscales nouvelles modifierait automatiquement les pratiques des donateurs. L’introduction d’une nouvelle règle du jeu, en effet, n’entraîne pas nécessairement une transformation des comportements des joueurs. Encore faut-il que les usagers aient connaissance de la nouvelle règle et aient intérêt à se l’approprier. En outre, elle ne fait pas nécessairement l’objet d’un usage conforme à celui que ses concepteurs avaient imaginé. Elle peut être utilisée à de tout autres fins.

L’espoir placé dans les mesures fiscales dérogatoires s’explique par le fait que leur mise en place a été très rapidement suivie d’une hausse sensible des dons en faveur de l’art et de la culture, donnant à penser qu’elles exerçaient un réel effet incitatif sur les donateurs. Mais cet espoir a été ensuite déçu, jetant un doute, dans l’esprit des observateurs, sur le caractère bénéfique, pour la culture, de telles mesures. Cette situation invite rétrospectivement à s’interroger sur les usages et les effets concrets de la fiscalité dérogatoire, et plus généralement à poser la question de sa légitimité.

Des incitations attractives pour les donateurs

Les organisations appelant de leurs vœux le développement des dons et du mécénat en faveur des arts et de la culture n’ont de cesse, dans les années 1980, de dénoncer l’existence d’un cadre juridique et fiscal jugé décourageant pour les donateurs: faiblesse des incitations fiscales, exigences réglementaires trop contraignantes pour la création de fondations, contrôles tatillons de l’administration. Même si le faible engouement des donateurs peut être rapporté à d’autres causes (une offre de services publics abondante, des donateurs moins fortunés que dans d’autres pays), la plupart des observateurs s’accordent à penser que la fiscalité existante est la grande coupable. Ils voient dans la défense des dispositions juridiques et fiscales existantes, ou dans les résistances opposées à son évolution, la marque de la préférence accordée à l’État pour définir ce qui relève de l’intérêt général. Les services du ministère de la Culture ne sont pas loin de partager ce diagnostic. Voyant dans le développement du mécénat la promesse d’un apport d’argent frais qui permettrait aux activités ou aux structures artistiques de disposer d’un heureux complément aux subventions publiques, ils font pression sur les services du ministère et l’Économie et des Finances pour que ces derniers consentent à l’aménagement d’un cadre juridique et fiscal plus approprié.

Dans un premier temps, l’administration fiscale considère avec suspicion ces démarches, y voyant un risque potentiel d’évasion fiscale et de constitution de vastes groupements de capitaux risquant de faire de l’ombre à la puissance étatique. Les quelques dizaines de fondations reconnues d’utilité publique qui jouissent du privilège d’utiliser une appellation convoitée et de faire appel à la générosité publique envisagent avec crainte la concurrence d’autres acteurs. En 1987, la loi par laquelle est officiellement reconnue la pratique du mécénat est aussi celle qui interdit à quiconque n’y ayant pas été expressément autorisé par l’administration d’utiliser le nom de «fondation». Toutefois, le rapport de forces entre partisans d’une stricte réglementation du «marché» des dons et promoteurs de sa libéralisation finit par tourner à l’avantage de ces derniers, sous l’effet de la stigmatisation réitérée du «retard» français dans le domaine de la fiscalité des dons.
Ce n’est que dans un second temps, au terme d’une politique de petits pas, faite d’additions de mesures apparemment sans grande portée, que l’environnement juridique et fiscal en vient à profondément se transformer. En 1990, les entreprises mécènes se voient octroyer le droit de créer des fondations pour une durée limitée en réunissant un capital de départ réduit. Les avantages fiscaux consentis aux donateurs –particuliers, fondations ou entreprises– sont par la suite régulièrement révisés à la hausse, tout en restant modérés. La transformation du paysage fiscal s’accélère au début des années 2000, sous la pression conjointe des organisations vivant de la générosité publique, des structures culturelles en quête de fonds, des professionnels de la communication d’entreprise et des grandes entreprises elles-mêmes, à la recherche de placements symboliques distinctifs. C’est ainsi qu’est créé, en 2002, un dispositif permettant à des entreprises d’acheter, pour le compte de musées, des œuvres de grande valeur que ces derniers ne peuvent, faute de crédits, acquérir eux-mêmes. Les entreprises peuvent à la fois se faire «rembourser» jusqu’à 90% du montant d’achat de l’œuvre et faire la publicité de ce geste –en s’engageant toutefois à ce que la contrepartie obtenue soit moindre que le sacrifice qu’elles ont initialement consenti.

La politique d’accroissement des gratifications consenties aux donateurs se poursuit en 2003 (loi Aillagon). Ce n’est plus une simple déduction du montant de leur revenu imposable (ou de leur résultat, pour les entreprises) qui est ici en jeu, mais une réduction substantielle de l’impôt acquitté: 66% du montant du don pour les particuliers, 60% pour les entreprises. Les particuliers fortunés, redevables de l’impôt sur la fortune, ne sont pas oubliés. La transformation du cadre juridique du mécénat est parachevée en 2008 avec la création de fonds de dotation, des instruments de collecte de capitaux d’usage très aisé, permettant de drainer l’argent des donateurs vers le financement de projets spécifiques. Les porte-parole de la cause des donateurs crient victoire. Le vent semble avoir définitivement tourné en leur faveur.

Des incitations détournées de leur usage initial?

Toutefois l’examen des projets soutenus par les donateurs montre que les choses changent vers la fin des années 2000. La légitimité de l’action culturelle publique –qui avait été accusée, une décennie plus tôt, de favoriser la déhiérarchisation des valeurs ou d’entretenir une cour de serviteurs– est moins assurée qu’autrefois. D’autres problèmes, jugés plus urgents à résoudre, ont entre-temps été inscrits sur l’agenda des pouvoirs publics, et c’est vers ces causes –aide sociale, action humanitaire, santé, recherche médicale, etc.–, moins exposées à la critique de la dépense superflue, que vont les donateurs. D’autant que, dans le même temps, se développent, au sein des entreprises transnationales, une attention accrue à l’égard des contestations émanant de mouvements sociaux et une vigilance plus forte envers les risques d’une régulation contraignante de leurs activités. Soucieuses de parer à ces menaces, leurs équipes de direction promettent de les engager dans des activités témoignant de leur sens des «responsabilités» en matière de droits sociaux ou de préservation de l’environnement naturel.

Cette situation nouvelle entraîne trois types de conséquences. Premièrement, les crédits affectés aux projets menés au nom de la «responsabilité sociale et environnementale » viennent grignoter ceux consacrés au financement d’activités artistiques et culturelles, jugés désormais moins légitimes.
Deuxièmement, les rares projets que les entreprises consentent encore à soutenir dans le domaine artistique et culturel sont sommés d’être plus «rentables» que les précédents, afin de parer aux éventuelles critiques qui pourraient en contester le bien-fondé. Le mécénat relativement désintéressé, qui allait à des activités exigeantes, inscrites dans le long terme, et dont le bénéfice, pour l’entreprise, était plus qu’incertain, devient de moins en moins justifiable. Aussi est-ce plutôt vers des projets plus sûrs qu’audacieux, plus visibles que discrets, assurés de procurer à l’entreprise un «retour», que va l’argent de leurs services de mécénat ou de leurs fondations. L’hébergement croissant des services de mécénat au sein des directions de la communication des entreprises en est d’ailleurs un indicateur.
Troisièmement, l’élévation très sensible des avantages consentis aux donateurs, qui avait été pourtant ardemment défendue par les services de l’administration culturelle publique, tend à se retourner contre les porteurs de projets artistiques et culturels. En effet, tant que les «carottes fiscales» étaient maigres, la défiscalisation ne constituait pas la principale préoccupation des services de mécénat, surtout préoccupés par la construction et l’entretien d’une «rente» à long terme pour l’entreprise en termes d’image. Mais à partir du moment où les entreprises se rendent compte qu’elles peuvent désormais s’engager dans des activités à fort potentiel de défiscalisation, ce qui ne constituait qu’une simple incitation se transforme en objectif à atteindre. Le moyen se transforme en fin. Dès lors, l’objet de l’engagement et la forme même de l’engagement qui autorise la défiscalisation importent moins. Il s’agit avant tout de procéder à des dépenses, quelles qu’elles soient susceptibles de diminuer le montant de l’impôt acquitté –les entreprises s’entourant alors des conseils de fiscalistes afin de ne pas se voir reprocher un abus de droit.

La légitimité des mesures fiscales en jeu

On le voit, les incitations fiscales peuvent échapper à leurs concepteurs et aboutir à des comportements non escomptés, même s’ils étaient prévisibles. À partir d’un certain seuil, elles finissent par être détournées de la fonction qui leur était assignée –inciter les contribuables à soutenir le développement de secteurs jugés prioritaires– et par être recherchées pour elles-mêmes. Le montant de la défiscalisation attendue l’emporte alors sur l’intérêt porté à l’objet même de la défiscalisation. Ces pratiques jettent une lumière nouvelle sur la fiscalité dérogatoire du mécénat. Initialement destinées à soutenir le financement des activités à caractère artistique et culturel et, au-delà, des activités relativement désintéressées, éloignées des activités de l’entreprise, ces dispositions sont désormais surtout utilisées pour financer des activités proches des activités des entreprises et relativement rentables sur le plan symbolique, le «bonus» fiscal obtenu n’étant que l’une des nombreuses contreparties générées par ce type d’activité.
Ce faisant, l’État ne fait pas que se priver d’une recette fiscale. Il contribue également au financement d’activités qui génèrent d’importantes contreparties pour les entreprises –bien au-delà des 25% du montant de dépenses initial autorisé, les services fiscaux se révélant relativement peu regardants en la matière. L’État contribue aussi, paradoxalement, au creusement des inégalités qu’il prétend combattre, les plus grands établissements ou les plus grands événements culturels étant mieux à même que les plus modestes d’attirer les entreprises mécènes.

Enfin, plus généralement, la fiscalité des dons et du mécénat pose la question du caractère démocratique des choix que l’État, au nom du nécessaire soutien aux mécènes, contribue à soutenir. Certes, les mécènes, qu’ils soient des particuliers fortunés ou de grandes entreprises, tendent à épouser, en France, les choix des opérateurs publics de la culture, au financement desquels ils apportent une aide complémentaire. Mais ce ne sont pas les projets les plus risqués, les plus invisibles, ou les plus exposés à la critique publique qui sont privilégiés.
À quelques rares exceptions près, qui méritent d’être saluées (comme le programme «nouveaux commanditaires» de la Fondation de France), ce sont surtout les projets les plus sûrs, les plus «acceptables» et les plus assurés de «retours» qui sont aidés. Très présents dans les opérations de restauration de monuments historiques, les achats d’œuvres destinées aux musées nationaux, les grandes expositions ou les festivals internationalement reconnus, les donateurs ou les mécènes sont plus rares en revanche, voire inexistants, aux côtés des acteurs culturels agissant sur les lieux de travail, auprès des mouvements de jeunesse, ou aux côtés des gens de lettres, des acteurs du spectacle vivant ou du cinéma éducateur. Les donateurs et les mécènes ont une conception de la «culture», de ce point de vue, relativement restrictive. Aujourd’hui, le mécénat des particuliers et des entreprises reste modeste au regard du montant des dépenses culturelles publiques.

Mais demain, quel visage aurait l’action culturelle publique si les responsables gouvernementaux, plutôt que d’agir par la voie de la subvention, préféraient déléguer aux donateurs, via le mécanisme de la dépense fiscale, le soin de choisir à qui donner, combien et quand? L’agrégation des initiatives privées, aussi audacieuses soient-elles, ne fait pas une «politique». Les choix opérés sans que la représentation nationale ait son mot à dire seraient soustraits au débat démocratique. Et il y a fort à parier qu’il ne resterait pas grand-chose des idéaux sur lesquels se sont historiquement bâties l’éducation populaire ou l’action culturelle publique.